6.7 Problemområden

Allmänt

I direktiven antyds två problemområden. Det ena omfattar frågan om den nya tekniska utvecklingen, bl.a. uppbyggnaden av Internet, kräver ändringar av lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpningsområden.

Det andra omfattar frågan om det finns behov av och
möjligheter att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation som förmedlas från utlandet. Frågan om den nya tekniken med bl.a. Internet och interaktiv TV kräver ändringar i lotterilagen är komplicerad och innehåller många delfrågor. En delfråga är i vilken mån spel på Internet m.m. omfattas av nu gällande lotterilag. En annan delfråga är om förutsättningarna för tillstånd förändras för de Internetspel m.m. som omfattas av lagen.

Utredningen utvecklar inte frågeställningarna närmare här utan återkommer i ämnet under Överväganden och förslag. När det sedan gäller frågan om behov och möjligheter att förhindra Internetspel m.m. från utlandet måste till att börja med bedömas hur nuvarande lagstiftning förhåller sig till sådant spel. Först därefter kan den angivna huvudfrågan besvaras. I förevarande avsnitt utvecklas vissa allmänna problem som hänger samman med Internetspel som anordnas i utlandet.
SOU 2000:50 Teknisk utveckling 183

Internetspel som anordnas i utlandet

Som nämnts i det föregående har den tekniska utvecklingen i allmänhet och Internetanvändningen i synnerhet medfört problem för lagstiftaren. Problemen beror till stor del på att den nya tekniken gjort det möjligt att tillhandahålla information och tjänster på ett sätt som gör att berörda myndigheter får svårt att kontrollera och vid behov ingripa mot en verksamhet, särskilt om denna bedrivs från utlandet. Frågor om lagval – vilket lands lag som är tillämplig – och jurisdiktion – vilket lands domstolar som skall pröva en tvist – blir centrala i sammanhanget.

Anordnas spelet från utlandet är anordnaren i regel inte underkastad svensk lag. Vidare är det rent tekniskt svårt att förhindra att svenska spelare deltar i ett spel anordnat från utlandet. En Internetoperatör/- Internetleverantör har f.n. i och för sig möjlighet att hindra trafik till och från en viss IP-adress. Men det är svårt att upprätthålla en effektiv spärr. Bl.a. kan nämnas att det i dag utan några större svårigheter är möjligt för en person boende i Sverige att teckna Internetabonnemang hos en utländsk Internetleverantör, t.ex. på Åland. Kostnaderna härför
motsvarar kostnaderna för att teckna abonnemang hos en inhemsk
leverantör och ofta är kostnaderna subventionerade. Dessa utländska leverantörer lyder inte under svensk lagstiftning.

Mot denna bakgrund bör övervägas om den nuvarande lotterilagstiftningens tillämpningsområde, som i huvudsak bara omfattar spel som anordnas i landet, behöver förtydligas eller utvidgas i något avseende. Övervägandena rörande lagens tillämpningsområde måste givetvis omfatta också frågan om deltagande i utländska lotterier.

Redan i dag omfattar tillämpningsområdet – utöver anordnandet av spel i landet – främjande av spel som anordnas utomlands. Enligt 38 § lotterilagen är det inte tillåtet att i förvärvssyfte främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri (se mer om detta i avsnitt 5 om EG-rätten).

Frågan om var ett spel/lotteri som distribueras via Internet anses
vara anordnat får som framgått av det föregående avgörande betydelsebl.a. när det gäller att bedöma om svensk lotterilagstiftning är tillämplig. Det finns därför anledning att redan här belysa denna fråga. Anordnandet av ett Internetspel kan inte sällan hänföras till flera olika länder: spelanordnaren kan ha sitt bolag registrerat i ett land, bedriva sin verksamhet och ha sitt huvudkontor i ett annat land samt ha en spelserver uppställd i ett tredje land. Anordnandet torde i sådant fall få hänföras till det land där den huvudsakliga verksamheten bedrivs.

Vid bedömningen av var ett spel anordnats är det naturligt att den del av verksamheten som innefattar organiserandet och ledningen av verksamheten tillmäts särskild vikt. 184 Teknisk utveckling SOU 2000:50 Av mindre betydelse torde placeringen av den tekniska utrustningen vara. En webbsida är vanligen ”komponerad” av ett antal olika element – texter, bilder, reklam-rutor m.m. – och dessa kan ligga på olika servrar. Bilderna kan t.ex. finnas på ett webbhotell i ett land för att lagringskostnaderna är lägre där och reklamen kanske hämtas från ett företag med server i ett annat land. Därtill kommer att ett visst material kan finnas på flera s.k. spegelservrar i olika länder, dvs. servrar till vilka materialet kopieras (speglas), ofta automatiskt med bestämda
tidsintervall. Genom spegelfunktionen minskas accesstiden för den som söker materialet. Vad gäller spelsiter bör framför allt beaktas var själva spelprogrammet finns lagrat; där bör också spelservern anses vara placerad. Bl.a. med hänsyn till vad som nyss redovisats, bör dock avgörande vikt inte fästas vid serverns placering.

Dessutom kan det vara mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att bestämma serverns geografiska placering. Det är också mycket enkelt att på kort tid flytta en server till en annan dator på en annan ort. En princip som skulle kunna tillämpas för att avgöra var ett spel är anordnat är den s.k. sändarlandsprincipen. Denna princip grundas på ett EG-direktiv (89/552/EEG med ändringar genom 97/36/EG) angående jurisdiktion över gränsöverskridande TV-sändningar inom EU som har implementerats i den svenska radio- och TV-lagstiftningen. Sändarlandsprincipen innebär att lagen i det EU-land där sändningsföretaget är etablerat avgör tillämpliga sändningsregler. Direktivet torde inte gälla Internet. I direktivets artikel 1 anges nämligen att det inte innefattar ”kommunikationstjänster som tillhandahåller data eller andra
meddelanden som efterfrågas individuellt såsom telefax, databaser och andra liknande tjänster”. Frågan är om sändarlandsprincipen ändå kan vara vägledande när det gäller trafiken på Internet. Det kan då konstateras att det avgörande kriteriet enligt principen – sändningsöretagets etableringsland – har utformats med tanke på att de flesta radio- och TV-bolag är stora och väletablerade och att det inte torde medföra några svårigheter att slå fast var ett sådant företag är etablerat.

Dessa förhållanden råder inte i fråga om Internet och sändarlandsprincipen är således inte direkt överförbar till Internet. Det bör också påpekas att sändarlandsprincipen endast avser sändningsreglerna, inte innehållet i sändningarna. För Internets vidkommande är det innehållet som är intressant.
Av det anförda framgår att Internet ger upphov till särskilda
problem även när det gäller att fastställa var ett spel som finns att tillgå på Internet är anordnat. Det är inte givet vilka kriterier som bör vara avgörande vid en eventuell reglering av frågan.

SOU 2000:50 Teknisk utveckling 185